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RIFORMA DI BOLLETTE, BONUS ELETTRICO E TARIFFE PROGRESSIVE: LE INDICAZIONI DELL’AUTHORITY
- 29 luglio 2015
Riforma delle tariffe elettriche applicabili ai clienti domestici. Questo l’oggetto della segnalazione inviata nelle scorse settimane dall’Autorità per l’energia a Governo e Parlamento. Vediamo di seguito i punti salienti e le loro ripercussioni sulle bollette degli italiani.
RIFORMA TARIFFARIA
La riforma prevede l’eliminazione dalle componenti tariffarie della attuale progressività rispetto ai prelievi di energia elettrica, come previsto da specifiche disposizioni del decreto legislativo n. 102/2014, con il quale è stata recepita nell’ordinamento nazionale, in virtù della delega di cui alla legge 6 agosto 2013, n. 96, la direttiva europea 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, sull’efficienza energetica. In particolare, l’articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 102/2014 prevede tra l’altro che “con uno o più provvedimenti e con riferimento ai clienti domestici, l’Autorità per l’energia elettrica e il gas e i servizi idrici adegua le componenti della tariffa elettrica da essa stessa definite, con l’obiettivo di superare la struttura progressiva rispetto ai consumi e adeguare le predette componenti ai costi del relativo servizio, secondo criteri di gradualità”.
È previsto inoltre che l’Autorità formuli proposte per l’adeguamento del meccanismo del bonus sociale a tutela delle famiglie in condizioni di difficoltà economica. Si tratta di una riforma tariffaria di ampia portata, che coinvolge tutte le famiglie italiane per un totale di circa 30 milioni di punti di prelievo (oltre 23 milioni di abitazioni di residenza, a cui si aggiungono circa 6 milioni di altre unità abitative) e che interviene su aspetti come la progressività o la limitazione di potenza contrattualmente impegnata che erano stati introdotti negli anni ’70 in un contesto completamente diverso per quanto riguarda le condizioni economiche del Paese e lo scenario energetico, e profondamente mutato in seguito alla piena liberalizzazione del settore elettrico, allo sviluppo tecnologico e alla diffusione delle fonti rinnovabili.
L’Autorità, che aveva avviato un procedimento in tal senso già nel 2013, in occasione dell’emanazione della legge delega a cui ha fatto seguito il decreto legislativo 102/2014, ha svolto numerosi incontri con associazioni dei consumatori e degli operatori. Il procedimento porterà all’adozione del provvedimento nell’autunno del corrente anno e già dall’inizio del 2016 si prevede di dare luogo alla graduale modifica delle componenti tariffarie per l’utenza domestica, in primo luogo con riferimento alle componenti a copertura dei servizi di rete e, successivamente, anche in relazione alle componenti a copertura degli oneri generali di sistema.
PROGRESSIVITÀ
L’eliminazione della progressività dalle tariffe di rete e dalle componenti tariffarie a copertura degli oneri generali di sistema, applicate alle famiglie italiane, costituisce un intervento di grande portata innovativa nel panorama del sistema elettrico italiano, foriero di diversi benefici. In primo luogo, per quanto concerne le tariffe a copertura dei servizi di rete (distribuzione, trasmissione e misura), la riforma impostata permette di fornire ai consumatori un segnale corretto del costi dei servizi. Ciò consentirà miglioramenti in termini di efficienza energetica, in quanto le tecnologie basate sul vettore elettrico, finora oggettivamente penalizzate dalla struttura tariffaria progressiva, potranno essere considerate dai clienti finali come valide alternative rispetto a quelle basate su fonti fossili. Si pensi, per esempio, alle pompe di calore elettriche sia per riscaldamento sia per produzione di sola acqua calda sanitaria o alle piastre a induzione per cucinare, che sostituiscono gas naturale o GPL. Inoltre, l’eliminazione della penalizzazione del vettore elettrico avrà come conseguenza anche l’aumento della penetrazione delle fonti rinnovabili. Infatti il vettore elettrico è quello maggiormente compatibile ed integrabile con le fonti rinnovabili; nella produzione di energia elettrica all’ingrosso, a cui oggi le rinnovabili contribuiscono per oltre il 40%, una maggiore diffusione del vettore elettrico contribuirà in modo significativo all’aumento dell’efficienza del mix di generazione.
La riforma prospettata presenta un ulteriore aspetto di efficienza, relativo all’ottimizzazione da parte dei clienti finali della potenza impegnata, attualmente sostanzialmente vincolata a 3 kW. La libertà di scelta del proprio livello di potenza ottimale potrebbe indurre il consumatore a risparmiare anche sulla quota fissa della tariffa di rete, correlata alla potenza impegnata, che nel frattempo assumerà un peso maggiore per effetto del criterio di aderenza delle tariffe di rete ai costi del servizio. La tariffa progressiva era stata introdotta, in un contesto storico del Paese e del sistema elettrico completamente diverso da quello attuale, anche con una finalità di tipo sociale. Con il tempo, e soprattutto con l’aumento degli oneri generali di sistema (quasi del tutto guidato dagli incentivi alle fonti rinnovabili), il sistema tariffario è stato pervaso da un forte sussidio interno alla categoria degli stessi clienti domestici, reso finora meno evidente dal ricorso a un unico “cliente domestico tipo” corrispondente al cliente domestico residente con potenza contrattualmente impegnata pari a 3 kW e consumo anno di 2.700 kWh/anno. L’attuale sistema dei sussidi incrociati ha portato infatti a favorire i bassi consumi, nell’ipotesi – smentita dai fatti – che bassi consumi siano correlati a bassi redditi, mentre tra i consumatori con bassi consumi possono annoverarsi anche clienti non bisognosi di protezione economica.
In effetti, il sistema tariffario progressivo agganciato a scaglioni fissi, non parametrati alla numerosità del nucleo familiare né ad altre condizioni oggettive, ha portato ad aumentare irragionevolmente la spesa per le famiglie numerose, che inevitabilmente hanno maggiori consumi dei nuclei familiari con minor numero di componenti. L’eliminazione della progressività comporterà quindi benefici in termini di equità sotto questo profilo, riducendo i sussidi incrociati.
Secondo le indicazioni legislative, nel secondo documento di consultazione l’Autorità ha presentato le proprie proposte di gradualità. Tra queste, svolge un ruolo importante il mantenimento della differenziazione degli oneri generali di sistema tra i clienti residenti e non residenti.
I CLIENTI DOMESTICI
La prima consultazione effettuata dall’Autorità per la definizione della nuova struttura non progressiva delle componenti tariffarie per i clienti domestici, ha messo in luce gli effetti redistributivi che possono derivare dalle possibili opzioni ipotizzate dall’Autorità, in particolare in relazione alle modalità di applicazione degli oneri generali di sistema. Per i servizi di rete, infatti, il riferimento a cui tendere è ben definito dal criterio dell’aderenza ai costi; invece, per gli oneri generali di sistema, che gravano sulla bolletta elettrica delle famiglie in misura persino maggiore dei costi dei servizi di rete, non è possibile individuare una struttura di corrispettivi aderenti ai costi dal momento che tali oneri non corrispondono a uno specifico servizio bensì servono a coprire l’esigenza di gettito di politiche pubbliche (in primis, di incentivazione delle fonti rinnovabili) che non trovano copertura nella fiscalità generale.
L’Autorità, nella considerazione che le componenti tariffarie a copertura degli oneri generali rientrano a pieno titolo tra le “componenti da essa stessa amministrate” per le quali l’articolo 11, comma 3, del decreto legislativo 102/2014 stabilisce che venga superata la struttura progressiva, ha ritenuto di mantenere, almeno inizialmente, ancora differenziati gli oneri generali attribuiti alla clientela domestica tra clienti residenti e clienti non residenti, anche se ciò può esporre a comportamenti elusivi (false residenze), in quanto tale soluzione consente una maggiore “gradualità” di impatto della riforma. Il mantenimento di tale differenziazione, oggi già esistente seppure in forma diversa in quanto collegato anche alla potenza contrattualmente impegnata, consente infatti di diminuire l’impatto della riforma sui clienti nelle loro abitazioni di residenza, seppure a svantaggio delle abitazioni non di residenza. Si tratta di una scelta prettamente redistributiva, e pertanto l’Autorità ritiene che anche tale differenziazione dovrebbe comunque essere gradualmente riassorbita, nel medio termine.
ONERI DI SISTEMA
Gli oneri generali di sistema hanno assunto negli ultimi anni un peso primario sulla spesa dei clienti di energia elettrica, raggiungendo nel 2014 un volume di circa 15 miliardi di euro (il doppio dell’ammontare dell’anno 2011), in primo luogo in conseguenza della forte crescita della componente A3 relativa alla copertura degli incentivi alle fonti rinnovabili ed assimilate.
L’incidenza degli oneri generali è più che triplicata negli ultimi sei anni: se rappresentavano nel primo trimestre 2009 circa il 7,2% del costo totale di una bolletta di un consumatore domestico tipo, attualmente (secondo trimestre 2015) pesano per oltre il 23,98% sullo stesso tipo di consumatore e sono così ripartiti:
* 83,37% per gli incentivi alle fonti rinnovabili e assimilate (componente A3);
* 7,63% oneri per la messa in sicurezza del nucleare e compensazioni territoriali (componente A2 e MCT), comprensivi dei 135 milioni di euro/anno destinati al Bilancio dello Stato;
* 4,74% agevolazioni per le imprese manifatturiere a forte consumo di energia elettrica (componente Ae);
* 1,60% promozione dell’efficienza energetica (componente UC7);
* 1,35% regime tariffario speciale per le ferrovie (componente A4);
* 0,71% compensazioni per le imprese elettriche minori (componente UC4);
* 0,45% sostegno alla ricerca di sistema (componente A5);
* 0,16% bonus elettrico (componente As).
ALTRI INTERVENTI
Con questa segnalazione, oltre a fornire una opportuna informativa agli organi legislativi ed esecutivi in merito allo stato di avanzamento di una riforma tanto importante e diffusa, l’Autorità richiama all’attenzione del Parlamento e del Governo alcuni aspetti che, pur ricadendo nelle competenze di altre amministrazioni, avranno un effetto significativo sull’effettiva e concreta applicazione della riforma e sulla sua complessiva sostenibilità e accettabilità sociale. In primo luogo, assume primaria importanza la tempestiva adozione da parte del Governo delle misure necessarie ad adeguare il meccanismo del bonus sociale, indispensabile “ammortizzatore” degli effetti della riforma per le famiglie in condizioni di disagio economico. A questo proposito l’Autorità, dopo aver raccolto elementi dai soggetti interessati con la prima consultazione e dopo aver effettuato analisi quantitative sui percettori di bonus sociale (anche con riferimento al bonus gas), ha presentato le proprie proposte per nuovi criteri integrativi.
A parere dell’Autorità, è cruciale che tali misure integrative del bonus siano adottate nel corso del 2015, in modo da fornire adeguato tempo per la messa a punto dei meccanismi implementativi ed assicurare una effettiva erogazione dei bonus aggiornati già in occasione del primo passo del percorso di gradualità che avverrà dal 1° gennaio 2016. In secondo luogo, è utile richiamare che le accise sul prelievo di energia elettrica da parte di clienti domestici hanno una struttura non lineare, con un meccanismo definito “a recupero” che, se non venisse adeguatamente rivisto, risulterebbe l’ultimo elemento che comporta l’utilizzo di scaglioni di consumo nelle bollette elettriche, di fatto con effetto progressivo. L’Autorità auspica che il Governo possa approntare misure di semplificazione dell’imposizione delle accise sul prelievo di energia elettrica tali da coniugarsi con gli effetti di semplificazione derivanti dall’eliminazione della progressività dalle componenti tariffarie e, dunque di eliminazione degli scaglioni di consumo: ciò permetterebbe di massimizzare il beneficio derivante dalla nuova impostazione della “Bolletta 2.0”.
Infine, a parere dell’Autorità è auspicabile una semplificazione della governance degli oneri generali di sistema, resa molto complessa dal successivo stratificarsi di diversi interventi normativi di fonte diversa. Tale situazione potrebbe essere semplificata con un intervento legislativo, abrogativo di diverse norme esistenti, che fissi i criteri allocativi di base degli oneri generali di sistema (aventi natura parafiscale), e assegni da una parte al Governo, nell’ambito delle prerogative per le scelte di politica energetica e industriale, gli obiettivi di agevolazione a favore delle imprese, in modo coerente con l’ordinamento europeo, e dall’altra all’Autorità di regolazione il compito di definire e aggiornare le modalità concrete di applicazione degli oneri generali di sistema alle diverse tipologie di utenza, eliminando le sperequazioni oggi presenti, peraltro già segnalate in precedenti occasioni.
