[A cura di: Virginio Trivella – coordinatore del Comitato tecnico scientifico Rete IRENE]

La legge di Bilancio 2018 è stata approvata in prima lettura al Senato e si accinge ora ad essere discussa in Commissione Bilancio della Camera. Sono pochi gli emendamenti passati, rispetto al disegno di legge governativo. Molto più numerosi quelli presentati dai senatori ma non approvati.

Le novità attuali della manovra 2018

Le novità che riguardano ecobonus e sismabonus sono già state oggetto di numerosi commenti. Le elenchiamo sinteticamente:

• l’ecobonus (65%) – così come le detrazioni fiscali per le ristrutturazioni edilizie (50%) e il bonus mobili (50%) – è prorogato di un altro anno, fino al 31 dicembre 2018; la validità dell’ecobonus condomini (70-75%), del sismabonus (50-70-80%) e del sismabonus condomini (50-75-85%) è tacitamente confermata fino al 31 dicembre 2021;
• l’ecobonus per l’acquisto di serramenti, schermature solari, caldaie a condensazione e generatori di calore alimentati da biomassa è ridotto dal 65 al 50%;
• la facoltà di cessione delle detrazioni è estesa a tutte le spese sostenute per la riqualificazione energetica (e non più solo a quelle per le parti comuni degli edifici condominiali); la facoltà di cessione alle banche, anch’essa estesa a tutti gli interventi che accedono all’ecobonus, resta limitata ai soli incapienti; resta cedibile, ma non alle banche, il sismabonus condomini;
• le attività di controllo affidate all’Enea sono estese a tutti gli interventi che beneficiano dell’ecobonus (e non più solo a quelli inerenti l’ecobonus condomini); all’Enea è affidato anche il monitoraggio degli interventi di efficientamento energetico per i quali i contribuenti scelgono di fruire delle detrazioni per ristrutturazione edilizia (e non solo dell’ecobonus);
• tutti i tipi di ecobonus e sismabonus (e non più solo l’ecobonus condomini) sono fruibili dagli istituti autonomi per le case popolari, ora anche per gli edifici dei Comuni da essi gestiti (si tratta di un ampliamento proposto da Rete Irene), nonché dalle cooperative di abitazione a proprietà indivisa, per gli edifici assegnati ai propri soci;
• entro il 1° marzo 2018, un decreto del Ministero dello sviluppo economico ridefinirà i requisiti tecnici che devono essere soddisfatti dagli interventi che fruiscono dei vari tipi di ecobonus;
• è istituito un fondo per il rilascio di garanzie su operazioni di finanziamento degli interventi di efficientamento energetico (anche questa innovazione, ritenuta strategica, è stata più volte suggerita da Rete Irene); il relativo decreto sarà in vigore entro la fine di gennaio 2018;
• per il solo 2018 è istituita una nuova detrazione fiscale (36%) per gli interventi di “sistemazione a verde”, realizzazione di coperture verdi e giardini pensili, anche condominiali.

Emendamenti approvati

Queste novità erano già comprese nel disegno di legge presentato dal Governo. Il passaggio al Senato ha, inoltre, consentito di approvare anche i seguenti emendamenti:

• per il solo 2018 l’ecobonus (65%) si applica anche per la sostituzione di impianti termici con micro-cogeneratori in grado di realizzare un risparmio di energia primaria pari almeno al 20%;
• viene corretto un refuso (segnalato un anno fa da Rete Irene) riguardante il limite di spesa incentivabile di 40.000 euro per unità immobiliare, che si applica solo all’ecobonus condomini e non anche agli altri tipi di ecobonus. Contrariamente a quanto pubblicato da molti commentatori (tratti in inganno da un errore di pubblicazione degli emendamenti approvati sul sito del Senato), il limite di 40.000 euro non è stato modificato e, di conseguenza, non cambia il massimale dell’ecobonus condomini (che resta pari al 70-75% di 40.000 euro per unità immobiliare).

Emendamenti in attesa

Il provvedimento passa ora alla Commissione Bilancio della Camera che, secondo i programmi, dovrebbe completare il suo esame entro il 18 dicembre, in modo da consentire la votazione in Aula e il terzo passaggio in Senato entro Natale.
Proponiamo una disamina critica dei principali emendamenti presentati in Commissione Bilancio del Senato, molti dei quali segnalati dalle forze politiche all’attenzione del Governo ai fini di un approfondimento particolare, ma che non sono stati approvati. Considerata la loro capacità di migliorare il contesto normativo e incentivante, Rete Irene ne raccomanda l’approvazione, auspicando dunque che siano ripresentati alla Camera dei Deputati.

1- Proroga degli incentivi. In tema di proroghe, alcuni emendamenti proponevano una più ampia stabilizzazione degli incentivi. Rete Irene concorda per un approccio stabile delle politiche di incentivazione dell’efficienza energetica, esteso non solo agli edifici condominiali, coerentemente con le indicazioni contenute nella nuova Strategia Energetica Nazionale (SEN).

2- Graduazione degli incentivi. Moltissimi emendamenti volti a contrastare la riduzione dal 65% al 50% per alcune categorie di interventi sono stati presentati dai rappresentanti di quasi tutti gli schieramenti politici. Si deve evidenziare, su un piano generale, che la semplice soppressione della graduazione degli incentivi è in netto contrasto con la SEN, che individua nella modulazione delle percentuali di detrazione in funzione del risparmio atteso dagli interventi uno dei criteri per migliorare l’efficienza del sistema incentivante.
In realtà, un criterio razionale dovrebbe tener conto anche dell’addizionalità degli incentivi, cioè la loro capacità di stimolare interventi che altrimenti non vengono effettuati. Sotto questo profilo si può allora osservare che la sostituzione dei serramenti è molto frequente con riferimento alle singole unità immobiliari, in cui la decisione di spesa è assunta autonomamente dal singolo proprietario, mentre è del tutto sconosciuta in quanto decisione collettiva condominiale. La sostituzione delle caldaie è generalmente motivata da esigenze improcrastinabili di sostituzione. Il largo uso dell’ecobonus fatto nell’ultimo decennio lascia intendere che, per queste categorie di interventi, l’incentivazione sia ormai caratterizzata da addizionalità piuttosto bassa.
Il parere di Rete Irene è che l’introduzione di un certo grado di differenziazione dei vantaggi degli incentivi a favore degli interventi più efficienti (con miglior rapporto costo/beneficio) ed efficaci (con maggiore capacità di ottenere risparmi di energia) sia utile per orientare meglio le scelte dei cittadini.
È ormai noto che gli interventi da privilegiare sono quelli che riducono fortemente le dispersioni e quelli integrati (che riguardano sia l’involucro sia l’impianto), cioè le “ristrutturazioni importanti”. È importante che il sistema degli incentivi favorisca in modo evidente questi interventi rispetto a quelli parziali e limitati a singole unità immobiliari, in modo da far percepire nettamente il vantaggio di agire sull’intero edificio. I vantaggi aggiuntivi dovrebbero riguardare non solo la percentuale detraibile, ma anche la possibilità di cessione e la bancabilità. Gli effetti distorsivi dovuti alla concorrenza tra le diverse forme di incentivazione devono essere eliminati.
Con riferimento specifico alle categorie che ora sono oggetto di diminuzione percentuale delle detrazioni, la massima addizionalità può essere ottenuta stimolando la sostituzione dei serramenti in occasione degli interventi di riqualificazione dell’involucro condominiale e premiando l’installazione di caldaie di qualità superiore alla prassi, oltre che gli interventi integrati su involucro e impianto (che consentono anche di minimizzare la loro potenza e di massimizzarne l’efficienza). In questi casi si può giustificare un incentivo di entità superiore.
Alcuni emendamenti presentati al Senato, che entravano nel merito specifico degli interventi realizzati, tendevano a distinguere le potenzialità tecniche degli interventi, limitando la fruizione dell’incentivo maggiorato alle sole tecnologie ritenute più aggiornate. È il caso di quello che proponeva di mantenere la detrazione al 65% per le caldaie a condensazione di classe A, con contestuale installazione di sistemi di termoregolazione evoluti, e per gli impianti dotati di apparecchi ibridi, escludendo invece dall’incentivo le caldaie di classe inferiore. Alla stessa categoria apparteneva uno dei pochi emendamenti approvati dal Governo, che proponeva di incentivare le caldaie a biomassa ma solo se di ultima generazione.
Il parere di Rete Irene è che dettagli di questo tipo potrebbero essere contenuti nel futuro decreto ministeriale che dovrà essere emanato entro il 1° marzo: la ridefinizione dei requisiti tecnici potrebbe essere formulata per classi di intervento che consentono l’accesso a diverse intensità di incentivo.
La nostra proposta, volta a massimizzare l’efficacia dello strumento di incentivazione e la sua addizionalità, è di definire meglio la natura degli interventi a cui si applicano le detrazioni del 70-75%, precisando che si tratta di tutti gli interventi rientranti nelle categorie di “ristrutturazione importante” ai sensi del DM 26 giugno 2015 “Requisiti minimi”.
Per evitare i perniciosi fenomeni distorsivi dovuti alla compresenza di diversi strumenti di incentivazione, Rete Irene ha proposto anche di escludere gli interventi di efficientamento energetico dall’ambito di applicazione delle detrazioni per ristrutturazioni edilizie.
È interessante un emendamento che promuoveva l’integrazione di diversi tipi di intervento attraverso l’inclusione, nelle aliquote 80-85%, delle spese di riqualificazione energetica degli edifici condominiali se sostenute congiuntamente a quelle di riduzione del rischio sismico.

3- Cessione delle detrazioni. Alcuni emendamenti proponevano di rimuovere il divieto di cessione dell’ecobonus agli istituti di credito e agli intermediari finanziari. Un altro promuoveva un’analoga modifica in relazione alle detrazioni per l’adozione di misure antisismiche e per la demolizione e ricostruzione di edifici in zone classificate a rischio sismico. Molti altri emendamenti dal contenuto analogo sono stati presentati da quasi tutte le formazioni politiche, alcuni limitati all’ecobonus, altri estesi a tutti gli incentivi Sono stati tutti respinti dal Governo a causa dei “gravi effetti che si produrrebbero sul computo del debito pubblico” nel caso in cui “i soggetti cessionari dei bonus fiscali fossero gli istituti bancari in via diretta”.
Si deve osservare che questa preoccupazione non ha impedito, qualche mese fa, di approvare la cessione dell’ecobonus alle banche riservata agli incapienti. In quella occasione, la paventata esigenza di individuare in via anticipata la copertura relativa a tutto il periodo decennale di fruizione dell’incentivo non fu nemmeno presa in considerazione.
La relazione tecnica del provvedimento istitutivo non differisce in alcun modo dalle modalità di computo utilizzate in ogni altra occasione per la valutazione dell’impatto dell’ecobonus sul bilancio pubblico. Essa si è limitata a considerare una stima dell’incremento della spesa annua attesa in virtù dalla nuova possibilità di cedere il credito alle banche, e a distribuire le conseguenze finanziarie su tutto il periodo decennale di fruizione dell’incentivo.
L’obiezione potrebbe comunque essere superata considerando la sostanziale invarianza, agli effetti del bilancio pubblico, rispetto alla cessione a qualunque altro tipo di soggetto giuridico, e rammentando che anche le banche fruirebbero delle detrazioni esclusivamente in compensazione di debiti fiscali o contributivi, nel medesimo arco temporale decennale o quinquennale.
È opportuno inoltre ricordare che il Governo ha recentemente espresso parere favorevole su un Ordine del giorno, approvato dalla Camera dei Deputati, che lo impegna a eliminare il divieto di cessione delle detrazioni agli istituti di credito e agli intermediari finanziari, con riferimento a tutti i possibili beneficiari.
Rete Irene ritiene che l’estensione della facoltà di cessione ai soggetti finanziari può costituire, grazie alla potenzialità di semplificazione e riduzione dei costi di transazione, un valido elemento di differenziazione per orientare le scelte dei cittadini verso gli interventi più virtuosi e un potente acceleratore degli investimenti. L’ulteriore beneficio della bancabilità potrebbe quindi essere utilizzato in modo selettivo per promuovere la realizzazione di interventi profondi e a prestazione certa.
Sempre in tema di cessione delle detrazioni, degno di nota per la sua capacità di orientare gli interventi è un emendamento che proponeva l’introduzione del principio che la cessione del credito debba essere consentita per i soli interventi che includono la coibentazione della parte opaca dell’involucro, oltre che per quelli realizzati sugli edifici il cui involucro opaco sia già stato riqualificato.
Da evidenziare anche un emendamento per la riduzione al 4% della ritenuta fiscale operata sui bonifici disposti per beneficiare delle detrazioni d’imposta. La riduzione avrebbe comportato una maggiore disponibilità delle imprese ad acquistare le detrazioni cedute dai contribuenti incapienti.

4- Incentivazione di alcune attività complementari alla riqualificazione degli edifici. Altri emendamenti proposti dai vari schieramenti politici risultavano in accordo con gli obiettivi della SEN e meritano di essere evidenziati.
Alcuni proponevano di introdurre uno specifico incentivo per la sostituzione dei tetti in amianto con impianti fotovoltaici, fruibile in 5 anni anche dalle persone giuridiche. Si tratta di un’esigenza condivisa pubblicamente da molti esponenti politici ma non contenuta nel disegno di legge di bilancio. Sorprende che questi emendamenti non fossero nemmeno segnalati.
Alcuni altri promuovevano l’estensione dell’ecobonus ai sistemi di accumulo elettrico collegati agli impianti fotovoltaici. Complementari e funzionali alla diffusione degli impianti di produzione di energia distribuiti negli edifici, alcuni emendamenti proponevano l’istituzione dell’autoproduzione con accumulo di energia elettrica negli edifici, distretti produttivi e aziende e una migliore definizione di impresa di autoproduzione di energia elettrica e di soggetto auto-produttore.
Altri emendamenti proponevano l’incentivazione dell’installazione negli edifici di infrastrutture di ricarica dei veicoli elettrici, l’aggiornamento delle classi energetiche degli elettrodomestici che possono fruire di incentivazione, l’introduzione di una detrazione del 55% per gli interventi di miglioramento dell’efficienza idrica delle abitazioni private o per l’installazione di vasi igienici a ridotto consumo di acqua, l’applicazione dell’IVA al 10% sui contratti di servizio energia a condizione che l’energia fornita sia prodotta da fonti rinnovabili. Per il medesimo tipo di contratti Rete Irene ha proposto l’applicazione dell’IVA agevolata a condizione che il servizio energia sia finalizzato a conservare nel tempo la prestazione energetica dell’edificio riqualificato. Un altro emendamento proponeva infine che le accise sui carburanti siano modificate in modo proporzionale al contenuto di CO2 emessa.

5- Estensione dell’ecobonus ad altre categorie di fruitori. Un emendamento proponeva di estendere l’incentivo agli immobili delle fondazioni ONLUS che svolgono servizi socio-assistenziali per anziani. Poiché agli interventi che godono di ecobonus e sismabonus è in ogni caso accordata la facoltà di cessione degli incentivi, Rete Irene ha formulato la proposta che essi possano essere fruiti anche in relazione agli immobili (non solo residenziali) di proprietà dei Comuni e da essi direttamente gestiti, a condizione che la fruizione sia esercitata esclusivamente tramite la sua cessione.
Si sostiene spesso che la connessione degli strumenti del partenariato pubblico privato (PPP), dei contratti di prestazione energetica e dei finanziamenti tramite terzi rappresenta la soluzione a disposizione dei Comuni che non possiedono le risorse necessarie per affrontare gli investimenti. Tuttavia, con riferimento alle iniziative di riqualificazione profonda degli edifici, l’applicazione di questo modello stenta a decollare, a causa dell’evidente difficoltà a configurare piani economico-finanziari sostenibili e con tempi di ritorno interessanti per gli operatori privati. L’estensione della fruibilità delle detrazioni fiscali agli interventi sugli immobili dei Comuni, combinata con la facoltà di cessione ai finanziatori, consentirebbe di mutare radicalmente la convenienza ad attivare i PPP. Si fornirebbero ai Comuni le risorse per far fronte a un auspicabile piano di riqualificazione del 3% annuo del patrimonio edilizio esteso anche alla pubblica amministrazione locale. Se applicati agli edifici non residenziali, i massimali degli incentivi dovrebbero essere adeguatamente rideterminati.

6- Modifiche al sismabonus. Un emendamento promuoveva l’introduzione di un massimale specifico per unità immobiliare adibita ad attività produttive, diverso da quello attualmente in vigore, che è dimensionato sulle esigenze delle unità a destinazione residenziale ma è inadeguato per gli edifici industriali. Si tratta di un problema reale, non ancora affrontato dalla legge, che necessita di una soluzione.
Altri emendamenti, presentati da quasi tutti gli schieramenti, proponevano l’estensione dell’incentivo a favore degli interventi di demolizione e ricostruzione – attualmente limitato agli edifici in zone classificate a rischio sismico – anche alle zone 2 e 3. Ugualmente trasversali gli emendamenti che proponevano l’estensione del sismabonus all’acquisto dei dispositivi di misurazione necessari per la classificazione sismica degli edifici.

7- Modifiche del nuovo incentivo per gli interventi di “sistemazione a verde”. Tra i tanti emendamenti presentati, perlopiù non segnalati, spiccavano per interesse quelli a favore di un sistema di qualificazione delle imprese abilitate alla realizzazione e manutenzione degli interventi, dell’obbligo di redazione del progetto da parte di un tecnico abilitato, dell’estensione del beneficio alle Fondazioni ONLUS che svolgono servizi socio assistenziali per anziani, per interventi su immobili di loro proprietà ovvero gestiti per conto dei Comuni.

8- Nuovi decreti attuativi. Con riferimento ai nuovi decreti attesi entro il 1° marzo 2018, alcuni emendamenti proponevano di finalizzarli anche alla semplificazione delle procedure di accesso alle agevolazioni e di definire, contestualmente, l’aggiornamento dei requisiti minimi in conformità con le finalità indicate dall’articolo 1 del decreto legislativo 192/2005. Si tratta di auspici espressi da Rete Irene, che ha posto in evidenza l’esigenza di rimuovere alcuni ostacoli normativi che attualmente impediscono una larga diffusione degli interventi di efficientamento energetico profondo degli edifici a causa della difficoltà a individuare soluzioni efficaci sotto il profilo dei costi. L’obiettivo degli incentivi è di stimolare una trasformazione di massa, non premiare solo qualche caso di eccellenza. Per questa finalità, le soglie di accesso agli incentivi dovrebbero coincidere con i requisiti minimi.

9- Qualità dei materiali isolanti. Con finalità condivisibili, ma attraverso una modalità tecnica sbagliata, un emendamento proponeva di limitare l’incentivo per la riqualificazione energetica dell’involucro degli edifici condominiali (75%) al solo caso di utilizzo di materiali isolanti in Euroclasse A1 o A2-s1-d0 di reazione al fuoco, al fine di garantire adeguati livelli di sicurezza e di protezione al fuoco degli involucri.

Rete Irene ha fatto presente che, pur apprezzando la finalità dell’emendamento, volto a sviluppare una maggiore attenzione a favore della sicurezza, esso si prestava a sostanziali miglioramenti sotto diversi profili:

• la proposta emendativa non teneva conto dell’esistenza di un riferimento normativo nazionale, ancorché non vincolante, formalizzato nella Guida Tecnica raccomandata da una Circolare del Ministero dell’Interno (che la definisce “il migliore documento normativo nazionale nel settore specifico”), che sancisce l’idoneità dei sistemi conformi alla classe B-s3-d0 di reazione al fuoco;
• essa riguardava solo una nicchia molto marginale di interventi (quelli in grado di accedere all’incentivo del 75%); tutti gli altri interventi rimanevano privi di regolamentazione;
• era formulata in modo da indurre facilmente negli utenti il dubbio – assolutamente infondato – che gli interventi che utilizzano materiali isolanti di classe diversa da quella indicata (A1 o A2-s1-d0) non garantiscano adeguati livelli di sicurezza e di protezione dal fuoco; questo dubbio avrebbe riguardato tutti gli interventi e non solo quelli della nicchia di cui al punto precedente; al contrario, l’attenzione al tema della protezione al fuoco e della sicurezza deve essere stimolata attraverso una corretta informazione sui criteri di conformità, che non escludono affatto i materiali isolanti di classe inferiore;
• non era tecnicamente corretta, in generale, in quanto si riferiva esclusivamente ai materiali isolanti e non ai sistemi di isolamento delle facciate, eterogenei e passibili di modalità di comportamento rispetto al fuoco estremamente diversificate;
• non teneva conto di alcune caratteristiche tecniche dei materiali incombustibili (appartenenti alla classe A1 o A2 di reazione al fuoco) che li rendono meno adatti a configurare soluzioni conformi sotto profili diversi da quelli della reazione al fuoco, o comunque efficaci sotto il profilo dei costi.

In seguito alla segnalazione di Rete Irene e di altre associazioni l’emendamento è stato respinto.
Trattandosi però di un tema di grande importanza e non ancora adeguatamente affrontato dalla legislazione nazionale, Rete Irene ha proposto di:

• introdurre nella legislazione il requisito minimo obbligatorio di reazione al fuoco pari a B-s3-d0, riferito al kit (e non al solo materiale isolante), in riferimento a tutti i sistemi di isolamento delle facciate (non solo per alcuni interventi incentivati);
• demandare a un futuro decreto la definizione di requisiti minimi da applicare in relazione ai diversi tipi di sistemi di isolamento delle facciate (cappotti, facciate ventilate, ecc.) e alle diverse condizioni di esposizione al rischio di incendio, nonché eventuali requisiti differenziati in funzione dell’intensità dell’incentivo richiesto, opportunamente armonizzati con gli altri requisiti.

10- Criteri di computo degli effetti finanziari delle misure di incentivazione. Abbiamo già più volte messo in evidenza che il calcolo degli effetti finanziari della policy di incentivazione, riscontrabile nella Relazione tecnica del disegno di legge, è condotto in modo da sovrastimare enormemente il suo costo per il bilancio pubblico, avvalorando il messaggio sbagliato che il sostegno della transizione energetica e della protezione ambientale sia eccessivamente oneroso e da attuare con cautela.

Molti tra gli emendamenti sopra richiamati sono stati respinti a causa dei presunti effetti negativi sul bilancio pubblico. Tuttavia, una più congrua valutazione degli effetti correlati alla spesa indotta dai provvedimenti suggeriti, congegnati in modo da massimizzarne l’addizionalità, evidenzierebbe la neutralità fiscale delle politiche di stimolo finalizzate al rinnovamento del patrimonio immobiliare, rendendo possibili politiche espansive più determinate, consentendo di cogliere nel breve periodo consistenti vantaggi occupazionali e, nel medio periodo, risultati ambientali, sanitari e sociali altrimenti impensabili.

Lascia un commento Annulla risposta

Devi essere connesso per inviare un commento.